招标与投标，是对立统一的矛盾关系。招标采购战略的智慧得以实现的前提条件，是投标人响应招标，进行竞争，且竞争程度越激烈，招标人优化实现招标采购结果的程度就越高。故此，投标竞争是招标优化实现采购结果的基础。对应的，串通投标，即投标人间私下协商既得利益和中标人，不竞争，是对招标投标的对抗，这种对抗的实质，打破了招标投标机制的初衷，使优化实现招标采购结果的思想落空。故此，无论是招标人还是招标投标行政监督机构，都应研究串通投标机理，进而有针对性的对其予以防范或打击。那么，投标人为什么要串通投标呢？当然是中标利益使然。实际上，从博弈视角看，串通投标是投标人获取中标收益的最佳方法，但却是一种违反市场交易秩序的违法方法。
[串通投标的笑话] 2004年8月，某市投资8000万元兴建一座公共卫生应急处置中心，包括病毒检测、P3实验室、同位素放射、医技、病房和学术交流等建筑和配套设备设施。该项目招标文件规定的评标方法为综合评分法。其中，评标基准价为有效投标的报价算术平均值，然后计算投标报价与评标基准价的偏差率，报价偏差率确定投标人的报价得分。规定报价偏差率在[0，-1%]的得100分，在此基础上，每高出一个百分点扣4分，每低一个百分点扣2分。例如，报价偏差率在（-1%，-2%]间的，得98分，在（0,+1%]间的，得96分等。
该项目一共有七个投标人在招标文件规定的投标截止时间前递交了投标文件。开标时，出现一个让人惊讶不已的现象，七个投标人的报价得分，有两个报价得了100分，三个报价得了99分，两个报价得了98分。招标人曾怀疑七个投标人是串通投标，还专门组织评标委员会对七家投标人的投标文件进行审查，没有发现串通投标的任何蛛丝马迹，只能依法完成评标报告，推荐合格的中标候选人。招标人对评标结果公示后，投标人及其利害关系人没有提出异议和投诉，于是确定排名第一的中标候选人中标，并与其签订了书面合同。
该项目投标报价过于集中，让人怀疑是串通投标但苦于一直没有证据，直到该项目宣布中标结果大约两年，项目建设完成以后，我的一位施工单位朋友给我讲述该项目投标中的传闻，才使我间接明了投标人的一些私下规则，也明了为什么串通投标案件查处难。
那时，我正在一个工程项目上任建设项目顾问办公室的主任。有一天，施工单位我熟识的一位副总经理来工地检查工作，我们一起在食堂吃完饭后去散步，他想就如何提高中标率与我探讨。我向他介绍应怎样学习招标文件，怎样响应招标文件的实质性要求和条件，怎样制订博弈策略进行投标竞争。说着说着，他打断了我的话：“毛博士，您说的这些方法没有用，实际投标不是这样投的。”我一愣，问他：“那你们实际是怎样投的标啊？”他说：“我们总组织投标的人都认识，我们有我们自己的投标规则。”话头挑起了，这正是我这些年最关心的地方。我问他：“你们自己还有规则，什么规则啊？”见我感兴趣，他问我：“我给你举个例子，您知道咱们市公共卫生应急处置中心那个项目吗？”我说：“知道啊。”他接着问我：“您知道那个项目是怎么投的标吗？”我说：“不知道，您知道？”他说：“这个项目的投标，坊间传说为一大笑话呢！”为向我解释投标人自己的投标规则，他把其听闻的投标笑话对我进行了回放，说：“这个项目，据说开标前一天晚上，参与投标的赵总给其他各投标主管老总打电话，说我们碰一碰啊？”他接着说：“这是第一步，因为都认识。当然，其他老总可以来碰，可以不来。但不来的必须声明，以便下一次投标还可以继续合作。”
他说，这个项目赵总打完电话后，在约定的时间内，其他投标人的老总都到了约定的喝茶地点。赵总牵头主持，问一个投标人老总：“钱总，您们这一次找的谁呀？”大家都心照不宣，钱总回答到：“找的行政一把手。”赵总接着问：“孙总，你们找的谁呀？”孙总接话：“我找的党委副书记。”赵总继续问其他老总后，发现大家找的都是领导班子成员，要么是行政一二把手，要么是党委、纪委负责人。最次的，找的是工会主席。
我问王总：“他们上来先问找的谁，这不应该是你们私下运作的机密吗？”他说：“都是圈子内常年投标的人，运作方式是一样的。这一步的目的，是看谁与招标人的关系硬，以便决定谁中标、谁陪标。当然，陪标也不能白陪，中标的需要给陪标的一定费用。”王总接着说：“结果，这个项目在这一步卡壳了，因为都是找的领导班子成员，都强调在之前私下里做了不少工作，领导们都答应只要投标排在第一，一定让其中标。”
见争论了三个多小时没有结果，有的老总着急了，说：“我得走了，我们的投标报价还没填上，还没密封呢。”他这一说，立马引得其他几位老总也着急了，想走。这时，赵总拦住几位老总，让大家别走，说：“我出个主意，看大家认可不。大家都把算出的报价说一说，再定投标策略。我先说，我们的投标价是5134.00万元。”见状，其他投标人开始如实说自己计算的报价，有5085.00万元的，也有5156.00万元的，报价最高的，是5365.00万元。赵总接着说：“这样，咱们谁中标也不吃亏，先把评标基准价给定下来，我建议为一个吉祥数5688.00 万元。再反过来，推算两个100分、三个99分、两个98分的报价，这应该很容易。大家对我的建议认可不？”其他几位老总都表示认同。不一会儿，对应100 分、99分和98 分的报价推算了出来。赵总让服务员拿来七张纸和一个纸盒子，在每张纸上写下一个报价，揉成一个纸团放入纸盒中，再摇一摇，说：“为显示公平，咱们按百家姓的次序抓阄。然后，按抓到的价格投标，编写投标文件去投标。行不？”参加会议的老总对这一方法都表示认同，依次进行抓阄后，并按纸上载明的价格进行投标。至此,我终于明了这个项目的投标结果，为什么七个投标人的报价得分，有两个报价得100分，三个报价得99分，两个报价得98分。当然，这仅是一个坊间流传的笑话。
这些年，我一直在反思，既然现行法律明确禁止投标人的串通投标，而且《中华人民共和国刑法》中还专门规定了“串通投标罪”，为什么投标人还敢于“敢冒天下之大不韪”，串通投标呢？细思后发现，这当中有文化、习俗的原因，有中标利益的驱使，有串通投标是私下行为，发现难查处更难的问题，但根本原因在于招标人组织招标采购“走形式、走过场”。分析如下：
1.文化习俗。首先，中国文化不排斥竞争。中国的市场自古就有，承载的就是交易与竞争。中国古社会进入农业时期，先民们有少量剩余产品可交换时，即产生原始市场的“物--物”交易。到一般等价物“货币”出现，市场逐渐为“自由市场”，并以袖中“手语”谈交易价格，类似今天的“竞争性谈判”，但其私密性高于“竞争性谈判”，此时政府也开始发布“市令”，约束交易，保护买卖双方权益。招标投标制度是一种泊来的交易方式，但其核心是“竞争”。
其次，中国文化讲求“中庸”，即对中国人普遍影响的不极端，待人接物不偏不倚、调和折中的儒家道德标准，基础是儒家“仁、义、礼、智、信”思想。这里，“仁”指爱人“能爱人即为仁”，在与他人相处时能做到融洽和谐，多设身处地为别人着想，做事为人为己；“义”指“仗义”，别人有难时出手帮人；“礼”是“示人以曲”，对他人有礼，是古代社会的典章制度和道德规范，实质是构建社会秩序；“智”指“知悉”，知识、智慧等；“信”指“守言”，待人处事的诚实不欺，言行一致。所以，中国文化不支持当事人因一己私利拼得你死我活，即充分竞争，而讲求“中庸”，并由此形成中国社会是人情浓厚的社会，人在社会上都有自己的圈子或群体，引导中国人做事考虑群体利益，“求大同存小异”，进而使大家满意。所以，那种要求投标人在获取中标项目时，充分竞争的思想在中国文化引导下难实现，因为中国人做事讲究相互商议，不走极端，这也是为什么国内串通投标较国际市场上普遍严重的深层次原因。同时，招标投标制度并不排斥企业间的合作与联盟，允许投标人联盟，以联合体身份投标，但白纸黑字地签署联合体协议是一种联盟方式，私下商议投标，进而“共谋发展”同样也是一种联盟方式，正如故事中那七个投标人的做法，最后是抓阄一样，因为参与人都认为是在“共谋发展”。在这一点上，法律的强制力显得是那么的苍白无力。
再次，中国文化讲求个体差异，认同不同民族、不同地域人的个体差异，讲究求大同存小异，讲究用时与度看待个体行为。那么，招标投标制度是否等同于市场竞争呢？答案是否定的！因为招标投标不过是市场交易的一种方式，如果不考虑社会的时与度，脱离招标项目特点和市场供给状况，简单地“一刀切”，强制要求一些领域的招标项目必须招标，以招标投标取代市场交易其他方式，必然与中国文化的理念相抵触，使法律效力打折扣，这就是为什么国内串通投标屡禁不止的原因，因为串通投标是“共谋”的一种表现形式。
2.招标人原因。自然竞争的法则是优胜劣汰，是适者生存而不是慈善。招标投标追求的，恰是这种优胜劣汰，经由市场竞争推动社会进步。首先，招标需求代表着先进的社会生产力。市场经济中，需求是供给的前提。这当中，“需求”指人们“物质和文化需求”，并非一成不变，而是随社会进步“日益增长”的需求，在一定程度上代表社会先进生产力而不是过时或淘汰技术；其次，投标竞争是投标人的履约，即其技术与管理能力的竞争，因为招标投标规则要求招标人在招标文件中公布评标标准和方法，即在所有满足招标“需求”的投标中，进行“商品效用择优”，这本身就是一种“优胜劣汰”过程。而失败是成功之母，未中标的投标人为生存，适应市场竞争，必然会研发或引进先进生产技术，改进生产工艺，提升其市场竞争实力，进而推动社会生产力向前发展；再次，招标投标是国际上利用市场优化资源配置的通行做法。无论是外国企业到中国来，还是国内企业境外参与投标竞争，一定程度上会发现其与国外企业间的差距，促使其在企业技术进步、产品研发和人才战略等方面下工夫，推动社会生产力向前发展。
那么，既然招标投标与自然法则的要求一致，是一种“优胜劣汰”的市场竞争机制，为什么中国的投标人不适应而更倾向于串通投标呢？原因在于，招标人组织招标时，走形式、走过场的多，真正符合自然法则“优胜劣汰”的极少。这一方面，是因为招标人囿于法律规定或是一些地方、部门对招标投标应用范围的扩大，不得不招标，招标人应付差事，“走形式、走过场”；另一方面，市场竞争的宗旨在于优化资源配置，但在招标投标中，又有多少招标人认真研究了招标项目特点和需求，按市场供给状况提出竞争因素和择优标准，组织竞争性采购呢？应当是少之又少！大多数招标人以遵从法律程序性规定，“走形式、走过场”，以确定中标人而不是以优化实现招标项目为宗旨。故此，国内的招标投标活动，看似招标人在组织投标人竞争，实则是在组织投标人做游戏、比关系，并非自然的“优胜劣汰”。在这种情形下，招标人把组织招标投标活动看作是在组织游戏，投标人把参与招标投标活动看作是在参与游戏。游戏是以胜出为宗旨，又何须动用国家权力，即法律对一项游戏过程进行约束呢？我想，这才是串通投标在国内泛滥的根本原因。
3.投标人原因。投标人串通投标当然是为了利益。即便是陪标的，也是“与人方便与己方便”，以便在下一次需要时，其他投标人可以陪自己的标，进而获得中标项目。实际上，招标投标过程中，最需要研究的是投标人，特别是中国的投标人在将“标”投出的一刹那，是怎样进行的投标决策，是按招标文件要求准备投标资料，报价按成本加利润，计算出多少就是多少么？肯定不是！因为这不是投标竞争而是小学生按老师的要求在完成作业。故此，那种认为投标人是自己把自己关在一个黑箱内，与外界决然割裂地进行投标，最多是一个理论假设，特别是国内招标项目的投标人，因为中国的市场文化在一定意义上是关系文化，或者称为社会关系复杂网络，是在维护市场秩序中最需要研究的行为。那么，投标人串通投标对招标人的利益有哪些伤害，对市场公平正义的秩序有哪些破坏呢？
1）招标人损害。串通投标对招标人的最大损害，在于投标人间的竞争是假象，中标结果不是最优结果，履约中可能出现：①中标价偏高，因为中标人组织串通投标的宗旨是获取超额利润，同时需支付陪标人一定的费用；②中标人履约能力不满足要求或是履约能力有欠缺，计划的期限内完成不了招标项目，或是招标项目的质量有缺陷，招标项目的功用得不到正常发挥；③社会不良影响，即招标人向社会的许诺不能如期实现，造成不必要的社会不良影响等。
2）交易秩序破坏。串通投标对交易秩序的破坏，在于侵害了依法投标的投标人权益，破坏了公平公正的市场交易秩序，是招标投标领域一种典型的“劣币驱逐良币”的行为，必须对其严厉打击。否则，构建规范有序的招标投标市场只是停留在理想状态，市场交易秩序会走向无序或恶性发展。
4.行政监督原因。依法查处投标人的串通投标行为，是《招标投标法》及其实施条例赋予行政监督机构维护招标投标市场秩序的一项职责。那么，为什么在实践中，大量串通投标行为并没有被行政监督机构查处而是在项目履行中或是履行结束后无意说出来的呢，这是因为投标人参与串通投标时，有保密潜规则，即参与串通投标的人信守承诺，在招标投标过程中“打死也不说”。投标人在这一点上的信守程度远高于遵从法律规则，因为是投标人的约定俗成规则。但一旦中标人开始履行合同，这种私下约定也就结束，参与串通投标的投标人也无需再为串通投标行为保密，甚至有的当事人在与朋友喝酒时，为了彰显自己或是不服气他人对某人的夸耀，会情不自禁的炫耀说：“他有什么能力呀！上一次在A项目投标时，要不是我和其他几个人陪他投标，他根本中不了标！” 此时留下的问题，正如我们已第12章中讨论的，是招标人如何处理中标人，是以串通投标为由主张中标或合同无效吗？当然不是，而是以有利于实现招标采购结果为原则。
那么，为什么行政监督在查处串通投标的问题上表现得苍白无力呢？原因在于：①行政资源和权力的有限性，不允许行政监督机构耗费大量的人力和物力，去查处投标人的串通投标事件；②行政监督人员不愿主动作为，认为“民不举官不究”原则，即只有投标人及其利害关系人投诉或举报，且提供串通投标的基本事实、有效线索和相关证明材料时，行政监督才会受理，才会查处串通投标。也就是说，行政监督机构不会主动查处串通投标事件，这与授权行政监督的宗旨并不吻合；③收集串通投标的证据，包括人证和物证是一件及其困难的事。一方面，参与串通投标的人信守承诺，除非中标人没有兑现许诺的利益，否则，绝不会投诉或检举；另一方面，对投标文件的相互比较，一般发现不了串通投标，除非是投标文件的编制人“脑袋让驴踢了”，水平太差，留下了明显的串通投标“蛛丝马迹”。故此，防范投标人串通投标的着眼点不在行政监督机构，而在招标人自己，在招标人怎样发挥招标投标的功用。
