安徽省公共资源交易监督管理办公室：

根据贵办2018年7月23日来函要求，为向贵办认真负责的提供关于招投标有关工作意见建议，我协会及时召开了会长碰头（电话）会议，向担负监管职责和服务职责的会员单位发出了通知，提出了明确要求，组织召开了由部分企业会员单位董事长、总经理参加的座谈会，直接听取了投标企业、中介机构等市场主体意见。根据座谈会议和各会员单位上报的意见建议，经梳理汇总，现将招标投标有关工作情况及招投标领域改革和修法建议综合报告如下。

我协会各会员单位一致认为，近年来，在省委省政府的正确领导下，省公管办立足安徽省情，围绕“放管服”改革，着力推进我省公共资源交易事业发展，做出了骄人的业绩，许多工作走在了全国同行业前列。为我省现代化五大美好安徽建设做出重了要贡献，为全国招投标法律法规建设、深化管理体制机制改革，创造了许多新经验。这些重要贡献和新经验，对于我省公共资源交易事业的发展，弥足珍贵，需要进一步发扬光大。

现就来函要求“着重第二、第三条有关问题形成书面意见”做重点表述。

一、存在的突出问题

（一）招投标制度的适用范围和必须招标范围是否存在问题？招投标制度功能是否有效发挥？

非国有投资的建设工程项目必须招标金额标准未能确定，《必须招标的工程项目规定》规定，不属于该规定第二条、第三条规定（国有资金和国际组织资金）情形的大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，必须招标的，具体范围由国务院发展改革部门会同国务院有关部门按照确有必要、严格限定的原则制订，报国务院批准。目前我省人防工程依然要求必须招标，给建设单位带来了一定压力。招标代理机构选择上，《招标投标法》规定由招标人自主选择，不得干涉，但有些项目的招标代理服务费用较高，因达到必须招标规模而进行招标，与法律规定存在冲突。

（二）招标环节存在哪些问题？招标人权利行使和责任承担上是否存在问题？目前的招标方式是否符合经济发展需要？

招标环节：在项目审批等前期工作上，经常出现因审批手续不全而组织招标，导致施工许可制度难以落实的情况。

招标人权责方面：一是过多强调权利，淡化或回避义务，重招标、轻管理，重标前、轻标后。二是巧立名目，以时间紧、任务急等为借口，将工程定义为“抢险工程”、“应急工程”等指令性项目，打着集体决策的幌子规避招标。三是肢解工程，化整为零，或只对项目的部分工程，如主体工程进行招标，附属工程则直接发包。四是有些招标人以招标投标制度不熟悉为由，同时也为了减少政治风险，一味将招标投标事务全权交给公共资源交易部门，不担当不作为，乐于当甩手掌柜。

招标方式：目前仅公开招标和邀请招标两种，邀请招标适用条件严格，政府性投资项目即便满足条件，招标人为了避免瓜田李下也更倾向于公开招标。而公开招标面向全国，在建筑业市场竞争愈发激烈的情况下，小微企业很难竞争一定份额。需要探讨新的招标方式方法，扶持小微企业快速发展。

（三）投标环节存在哪些问题？

主要在电子招标系统运用过程中，CA证书尚未互认共享，加大了投标人财务、人力等综合成本。

（四）评标、中标环节存在哪些问题？评标委员会定位，以及评标专家和专家库管理方面是否存在问题？评标办法是否存在问题？

评标环节：因评标专家入库审核不严，有些评标专家不熟悉招标投标有关法律法规或不具备相关技术水平，专家水平参差不齐，存在为了评标费而评标的状况，故意拖延时间以增加评标费的情况时有发生，但难以固定证据予以惩戒。

评标委员会定位：应当回归以招标人代表为核心，评标专家提供技术、经济技术咨询和支撑的模式。目前评标委员会逐渐发展为招标投标的决定性因素，不仅廉政风险增大，也成了招标人免责的挡箭牌。

评标办法：目前仅综合评分法和有效低价法，其中综合评分法容易掺杂招标人主观意愿，排斥潜在投标人，增加权力寻租滋生腐败风险。同时，综合评分法难以让所有潜在投标人认同合理，容易产生投诉或者信访。招标人为了减少信访处理和廉政风险，通常更倾向于有效低价法，又导致了市场竞争进入恶性循环，价格越压越低，间接影响工程质量。

（五）标后履约环节存在哪些向题?

一是建设单位监管主体责任履行不到位，对于施工单位的违约违规现象视而不见，监管力量薄弱。二是合同主体双方履行合同的意识不强，缺乏依法履约的现象。三是中标单位投标承诺的项目管理人员不到位，工期滞后现象层出不穷；外地企业中标本地人施工的现象屡禁不止，层层转包造成工程质量难以保证。四是履约监管未形成合力，综合监管与行业监管上形式多于实质，“两张皮”现象未得到根本性解决。五是建设工程项目存在施工许可制度不落实，IFA考勤系统缺位的情况。

（六）招标投标程序、时限存在哪些问题?

各会员单位未提出问题。

（七）电子招标在推进上存在哪些问题?

主要为CA认证互认问题，以及不同区域电子评标系统软件开发商之间技术壁垒和兼容性没有得到有效解决，电子招标资源、信息共享不够，一定程度造成电子招标系统重复建设，且异地评标专家熟悉不同系统需要时间，影响效率。

（八）招标人、投标人、招标代理机构等招标投标市场各参与方在权责明晰、作用发挥、规范管理等方面是否存在问题?

招标人存在的问题：一是在发布招标公告、制定招标文件和评标办法时，随意缩短信息发布时间，造成潜在投标人获知信息的不平等或在招标文件、评标办法中制定倾向性条款，以此排斥潜在投标人；二是对法律、法规理解不够，缺乏招投标经验，制定的招标文件评标办法不够科学合理； 三是有些招标投标管理人员，缺乏对法律、法规的学习或碍于情分面子或收受他人好处，在管理招投标程序、审查招标文件、评标办法时睁一只眼闭一只眼，纵容违反法律、法规的条款存在；四是通过提高投标报名条件，有针对性地设置报名条件，为某些投标人“量身定制”资格预审条件来限制、排斥其他潜在的投标人；五是肢解工程分段实施，减少工程量规避招标，甚至设置障碍排斥他人。

投标人存在的问题：一是近几年来建筑业企业数量猛增，僧多粥少的现象更加严重，市场竞争日趋激烈，个别建筑企业为了生存不惜采用不正当手段进行竞争，严重影响了招投标的公正性； 二是一些投标单位为迎合招标单位利益与招标单位串通压低标底或拦标价，不惜以低于成本价中标；三是一些投标单位在投标活动中弄虚作假、骗取中标；四是一些投标单位假借资质参与竞争；五是一些投标单位转包工程获取利润；六是一些投标单位签订合同偷梁换柱。

招标代理机构存在的问题：一是招标代理机构的性质和地位不清，缺乏独立性；二是招标代理机构执业行为缺乏诚实信用；三是有些地方招标代理机构控制整个项目的能量越来越大，而且直接召集众多企业进行串通投标的现象日益严重；四是一些招标代理机构执业人员缺乏综合素质；五是招标代理机构的收费随意性大，出借资质现象较为普遍。

（九）招标投标行政管理体制是否存在问题?部门职责是否清晰合理?协调机制能否发挥作用?

地方上省市县三级管理体制不顺畅，省级层面多头管理，既增加了管理成本，又降低了管理效率，急需要改革改变，顺应招投标工作发展的需要。

国有企业资金招标项目缺乏有效监督，存在法律空白，以“池州市福康路延伸段及升金湖路灯安装工程项目”为例，资金来源为池州市城市建设投资有限公司，招标人为池州市重点工程办公室，主要标的物为路灯灯具采购及安装，该项目按政府采购流程组织公开招标。在投诉阶段，建设主管部门认为该项目是采购项目，不在其监管范围内，财政部门认为该项目不是财政性资金，不在其监管范围内，出现无人监管的困局。

部门职责不清晰不合理：标后管理方面，地方政府及住建、水利、交通等行业主管部门，均认为公共资源交易监管部门是标后管理主体，工程的质量、进度等各类问题均归结为履约问题，均应由公共资源交易监管部门为主处理，行业主管部门不愿发挥应有作用，逃避监管职责，众多建设单位将合同履约中出现的问题一律推给公共资源交易监管部门处理，但公共资源交易监管部门不具备标后监管的主体资格、人员力量和专业水平，使得公共资源交易监管部门疲于应对。

协调机制的作用不能有效发挥：虽然地放成立了以联席会议为特征的决策协调机构，但部门利益思想始终存在。主要表现为，监督方面的责任大多推给公共资源交易监管部门，联合检查时其他部门只充当助手，检查中发现的问题的还是由公共资源交易监管部门处理，日常监管几乎完全依赖公共资源交易监管部门。协调各部门在处理招标投标质疑和投诉活动方面，文来文往耗时过多，影响高效优质。

（十）招标投标领域政府职能定位存在哪些问题?是否存在政府管得过多，或不作为、乱作为等问题?

市场的事交给市场办的思想观念未很好树立，存在以政府会议纪要形式决定政府采购方式情况，行政权力介入干预的情形不同程度存在，影响了市场活力。

（十一）招标投标活动监管、执法方面存在哪些问题?投诉处理机制存在哪些问题？

招标投标活动综合监管、执法问题突出，综合监管部门无法可依，只能组织各行业部门对各行业领域招标投标活动进行监管，无行政处罚权限，管理手段和打击招投标领域违法行为不够有力。

投诉受理机制存在问题：一是投诉渠道多，受理机关难辨真伪；二是投诉的事实不够清晰，举证不够充分；三是投诉成本低，猜测性的投诉和质疑多，依法不予受理又被指责不作为，影响部门形象；四是不按照正常的投诉渠道或程序进行投诉，往往投诉人因举证不充分或完全猜测性投诉导致投诉不予受理后，以信访或纪委举报代替投诉，信访及纪检部门通常也只是交办而不是亲自处理，客观上不利于投诉受理机制的运行。

（十二）招标投标法律责任的规定是否存在问题?

招标投标法对违法行为的经济处罚太低，滞后于经济发展变化，难以发挥震慑作用。因目前没有健全的招标投标信用信息平台，故对3年内2次以上串通投标处以取消1年至2年投标资格的处理措施没有可操作性。

（十三）招标投标领域信用体系建设以及信用信息的收集和应用是否存在问题?

招标投标信用体系建设各地推进不同步，信用体系以负面信息为主，实施正面激励不足。信用体系建设工作推进越快的地区，企业在市场竞争中越是不利。以安徽省建设工程信息网企业评分为例，企业承建项目越多，经营时间越长，结果评分越低。

信用信息收集碎片化。第三方征信机构出具的征信报告包含诉讼案件记录，在施工企业诉讼案件记录中，常出现施工企业与实际施工人因经济纠纷产生民事诉讼，或因意外伤害使得施工企业与实际施工人成为共同被告，法院也认定涉案项目有转包、借用资质等情况。但第三方征信机构依然给予AAA信用评价，法院也未将审理中发现的违法情况向建设行政主管部门反馈或是法院向建设行政主管部门反馈后未予以行政处罚。

（十四）招标投标领域信息公开是否符合社会期待?

公共资源信息公开领域，各有关规定均是针对依法必须招标的项目，目前工程建设领域依法必须招标的规模标准已经提高，建议按照“以公开为常态，不公开为例外”的原则，拓宽公开范围。

（十五）招标投标市场环境存在哪些问题?是否存在地方保护等有悖公平竞争的问题?

目前招标投标市场呈现供大于求的情形，《招标投标法》立法时，建筑企业没有现在的庞大规模，对公平竞争提出全国性要求，可以防止地方性垄断，禁止地方保护是有其必要性的。但招标投标法实施18年以来，建筑行业高速发展，建筑企业如雨后春笋，立法时的公平竞争理念已经不适应目前的市场环境，广义的公平公正理念现实意义已经淡化，地方保护客观上已经不妨碍招投标的充分竞争性。且地方保护主义的追究机制并不成熟，地方领导想方设法把税收留在本地，导致地方保护主义在全国普遍存在且难以遏制并追究责任。导致市场开放程度高的地区，企业生存困难，怨声载道。

另一方面，事实上小微企业很少参与外省工程建设，原因是资质不高，只能做中小型项目，其利润难以驱动小微企业异地施工，小微企业为了生存借用资质，客观上加剧了围标串标和挂靠行为的发生。在这样的市场环境下，如大胆改革，推翻固有理念，改革施工资质等级承揽业务的行政范围，将二级、三级资质的施工资质本地化。

（十六）部门之间、部门与地方之间、各地之间招标投标法规政策是否存在不一致、不协调情况?

地方出台的法律法规政策存在差异性，特别是对外来企业入驻，限制性的规定较为突出。部门之间的法律法规政策，因针对不同领域为侧重点，也存在着对上位法理解的差异和执行中的不协调。

（十七）招标投标与政府采购规则之间衔接是否存在问题?招标投标法与其他法律法规之间衔接是否存在问题?

将工程建设项目以政府采购方式招标的情况仍然存在。

（十八）招投标行业自律方面是否存在问题?行业协会发挥作用方面是否存在问题?

一是行业自律比较淡化，完全靠政府和监管部门的引导；二是因为各地招投标行业管理体制、运行机制和监管模式都不尽相同，也未能在全行业形成有效的自律规范；三是行业自律缺乏国家和省级顶层设计指导，市县两级行业自律没有依据；四是行业协会分散，行业协会在推进各地招投标事业发展过程中受到管理体制的制约，作用发挥不明显；五是行业协会去行政化后发展方向不明确，立会办会举步维艰；六是协会的权威性得不到行业认可和重视。

（十九）招投标制度在发挥支持技术创新、节能环保、小微企业等政策功能方面存在哪些问题?

招标投标制度在支持技术创新、节能环保方面没有可行的指导意见，缺乏可操作性。《安徽省人民政府办公厅关于推进工程建设管理改革促进建筑业持续健康发展的实施意见》提出“改革以价格为决定因素的招标和采购管理模式，实施技术、质量、服务、品牌、价格、信用等多种因素的综合评价，实现由“拼价格”向“拼质量”转变并不利于小微企业发展。

（二十）其他市场主体反映强烈亟待解决的突出问题。

《国务院办公厅关于推进公共资源配置领域政府信息公开的意见》对公共资源交易信息公开要求为“主要公开依法必须招标项目的审批核准备案信息、市场主体信用等信息。除涉及国家秘密、商业秘密外，招标公告（包括招标条件、项目概况与招标范围、投标人资格要求、招标文件获取、投标文件递交等）、中标候选人（包括中标候选人排序、名称、投标报价、工期、评标情况、项目负责人、个人业绩、有关证书及编号、中标候选人在投标文件中填报的资格能力条件、提出异议的渠道和方式等）、中标结果、合同订立及履行等信息都应向社会公布。”未要求公开质疑及投诉情况，而在日常工作中，常因质疑或投诉导致中标结果公告的推迟，在不公开质疑及投诉的情况下，极易引起不必要的猜测，建议对质疑和投诉的受理情况予以公示（不公示内容，易引导被投诉、质疑人采取措施），有利于公众监督也有利于质疑投诉在规定时限内办结。

二、对深化招投标规章制度和体制机制改革修订《招投标法》的意见建议

（一）深化体制机制改革

1.平台职能归位，确保“放”得更彻底。严格落实国家发展改革委等14部委令第39号要求，明确各级政府公共资源交易中心（招投标交易平台）公共服务职能定位，彻底剥离行政监督职能，当好“服务员”，不做“二政府”，严格执行“八不得”规定，积极为市场主体解绊，释放市场活力，增强主体动力，切实发挥市场配置资源的基础性作用，促进招投标市场良性发展。

2.明晰监管主体，实现“管”得更有效。一是建议进一步压实招标投标领域监管主体责任，明确监督内容、事项、权限，建立责权分明、源头可溯、终身追责的权责清单。二是建议预留政策空间，鼓励综合执法。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，“深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权…推动整合同一领域或相近领域执法队伍，实行综合设置。”从我省和其他省份实践看，招投标领域乃至公共资源交易领域推行综合执法成效明显，对解决九龙治水问题具有较强的现实针对性。建议在招投标管理体制顶层设计上深化改革探索，鼓励省级及升级以下各级政府明确招投标综合管理部门，赋予集中监管职责，变分散执法为综合执法，推动省域范围内监管部门相对集中、执法资源整合集聚，为提升省市县级综合监管工作质效提供治本之策。

3.健全评价体系，推动“服”得更优化。诚实信用原则是市场经济的基石，是招标投标活动应遵循的主要原则。公共信用信息平台主要功能体现在失信惩戒，若采取试点方式、各自为战、逐步推动，更易造成工作推进更快的地区在招投标信用信息应用上处于劣势，市场主体竞争环境有失公平。因此，建议“全国一盘棋”自上而下建设公共信用信息平台，统一政策口径、统一技术标准、统一管理规范，对失信联合惩戒、行贿违法记录查询、“黑名单”、投标保证金等制度作出明确规范，夯实招标投标领域诚信机制，切实发挥信用评价导向作用，推动招标投标活动规范、高效、透明。

（二）完善法律法规体系

1.主要思路。

一是加强战略谋划引领。综合经济全球化、社会信息化的国际环境和我国全面深化改革、加入GPA（《政府采购协定》）进程不断深入等发展形势，《招标投标法》和《政府采购法》“两法合一”是大势所趋，也是改革必然。但目前各项基础条件尚不完备，仍然需要进一步修订完善招标投标法，以《招标投标法》及其实施条例为纲、相关行业系列配套政策为目，将招标投标法规制度建设作为推进招标投标领域治理体系和治理能力现代化的基础支撑，着眼于法治国家建设目标，增强系统性，保持稳定性，注重协调性，以相对短时期的并联运行逐步解决串联整合障碍，推动“两法合一”水到渠成。

二是新理念深化放管服。坚持公开、公平、公正和诚实信用的立法思想，切实贯穿通篇章节条款。将五大发展理念落实到立法过程，融合到修订成果，纵深推进“放管服”改革。

三是消除职责交叉边界。全面梳理《招标投标法》与《政府采购法》监督管理范围、内容，切实划清“两法”管理边界，避免实践操作中衍生的系列矛盾和困惑问题。突出表现在适用范围、工程定义、对招标采购人自行招标采购的限制、邀请招标方式中对投标供应商的选择方式、救济机制的设计、招标采购的政策目标等方面。

四是强化招标主体责任。一方面，既要从招标项目前期工作、代理机构选择、评标办法确定、评标结果确认、标后履约验收等环节，进一步明确招标人主体责任，避免出现招标人不履责、不担责、甩手旁观现象。另一方面，又要防止评标委员会滥用独立客观评审权力，从而依法保障评标委员会组成人员中招标人代表的相应话语权、监督权。

2．修订内容。

（1）第一条“制定本法”前修订为“优化工程建设领域公共资源配置，制定本法”。

（2）增加“招投标市场或交易平台”作为第二章，主要规定工程建设项目交易有形和无形市场、平台，原第二章“招标”改为第三章，其余依次调整。

（3）增加“监督管理”作为第六章，主要规定监督内容、事项、权限，“法律责任”相应改为第七章。

（4）明确对恶意投诉行为的认定及处理规定。研究化解通过纪检监察举报、信访渠道重复投诉影响项目实施进度问题。

（5）增加信用惩戒机制、措施及具体规定等内容。

（6）增加完善评标办法体系，制定指导意见，加大信用评定应用，明确所有评标办法适用情形，提倡优质优价，引导招标人针对不同项目选择最优质高效的评标方法。

（7）提升评标专家准入门槛，强化能力建设、职业操守，加大优胜劣汰，转变重数量、轻质量思想，杜绝专家为评标而评标。

（8）中标合同格式条款体现适度灵活性。健全建筑材料涨幅较大等非预见因素的补救机制。

（9）清除市场壁垒，推进电子招投标系统CA证书实现全国互联互认。打通交通、水利项目计价清单技术堵点，实现全程网上交易。

特此报告

安徽省公共资源交易协会

2018年7月26日