近日，财政部发布了《政府采购需求管理办法》（以下简称《办法》），从采购需求范围、采购实施计划、风险控制、监督检查与法律责任等方面作出明确要求。《办法》于2021年7月1日起执行。

《办法》规定，其所称采购需求，是指采购人为实现项目目标，拟采购的标的及其需要满足的技术、商务要求。采购需求主要包括技术要求和商务要求。技术要求是指对采购标的的功能和质量要求，包括性能、材料、结构、外观、安全，或者服务内容和标准等;商务要求是指取得采购标的的时间、地点、财务和服务要求，包括交付(实施)的时间(期限)和地点(范围)，付款条件(进度和方式)，包装和运输，售后服务，保险等。

《办法》首次提出需求调研的方式及具体内容，明确采购人可以在确定采购需求前，通过咨询、论证、问卷调查等方式开展需求调查，了解相关产业发展、市场供给、同类采购项目历史成交信息，可能涉及的运行维护、升级更新、备品备件、耗材等后续采购，以及其他相关情况。在面向市场主体开展需求调查时，选择的调查对象一般不得少于3个，且调查对象具有代表性。采购人可以直接引用国家标准、行业标准及地方标准等标准、规范，也可以根据项目目标提出更高的技术要求。有业内人士指出，目前采购人对采购市场调研不够充分，使得采供市场信息不对称，这是造成采购需求调研环节出现实际需求与调研对象“张冠李戴”的重要原因之一。《办法》要求采购人深入开展采购标的市场调研，对标的行业进行充分把握，是采购人走向专业化的重要一环。

根据《办法》，采用综合性评审方法，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应作为实质性要求，不得作为评分项;评分指标应当是采购需求中的量化指标。

《政府采购法实施条例》(以下简称《条例》)第三十四条第三款明确，采用综合评分法的，评审标准中的分值设置应当与评审因素的量化指标相对应。然而，一些采购项目因其特殊性，确实存在无法量化的指标内容，加之部分政府采购从业人员对该条款的理解执行存在偏差，由此引发的质疑投诉案例不胜枚举，“评审标准中的分值设置未与评审因素的量化指标相对应”被调侃为质疑投诉事项的“万能条款”。《政府采购法(修订草案征求意见稿)》第四十八条【评审因素设置要求】第二款提出，评审因素应当细化，可以量化的应当量化，回应了实践关切。有专家指出，《办法》对评审因素量化指标的设置延续了《政府采购法(修订草案征求意见稿)》的上述立法思路，且作了进一步延展，是一大进步。其第九条提出，技术要求和商务要求应当客观，量化指标应当明确相应等次，有连续区间的按照区间划分等次。第二十一条第二款明确，采购需求客观、明确的采购项目，采购需求中客观但不可量化的指标应当作为实质性要求，不得作为评分项;参与评分的指标应当是采购需求中的量化指标，评分项应当按照量化指标的等次，设置对应的不同分值。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，可以结合需求调查的情况，尽可能明确不同技术路线、组织形式及相关指标的重要性和优先级，设定客观、量化的评审因素、分值和权重。价格因素应当按照相关规定确定分值和权重。

《办法》规定，根据采购需求特点提出的供应商资格条件，要与采购标的的功能、质量和供应商履约能力直接相关，且属于履行合同必需的条件，包括特定的专业资格或者技术资格、设备设施、业绩情况、专业人才及其管理能力等。业绩情况作为资格条件时，要求供应商提供的同类业务合同一般不超过2个，并明确同类业务的具体范围。涉及政府采购政策支持的创新产品采购的，不得提出同类业务合同、生产台数、使用时长等业绩要求。

业绩情况能否作为资格条件?业内对此争论不休。根据《〈条例〉释义》对《条例》第二十条第四项内容的阐释，采购人可以从项目本身具有的技术管理特点和实际需要，对供应商提出类似业绩要求作为资格条件或者评审加分标准。不过，此类业绩要求，主要是从项目专业特点和实际需要出发，目的是保证项目实施的质量和效果。《办法》上述规定，实质上也允许了业绩情况作为资格条件。此种情况下，为确保充分有效竞争，供应商提供的同类业务合同一般不得超过2个。

财政部此前发布的《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(修订草案征求意见稿)第十四条也指出，除技术复杂、专业性强或者长期运营服务项目外，不得将业绩作为资格要求。业绩要求应当与采购项目自身特点、规模和实际需要相适应，不得限定为特定区域或者特定采购人的业绩资格要求，业绩资格要求一般不超过2个。有专家建议，可将该条与《办法》相关规定对照研究学习。

如何选择采购方式、评审方法和定价方式?《办法》提出，应根据不同的采购需求特点进行选择，同时须符合法定适用情形。其中，采购需求客观、明确且规格、标准统一的采购项目，如通用设备、物业管理等，一般采用招标或者询价方式采购，以价格作为授予合同的主要考虑因素，采用固定总价或者固定单价的定价方式。采购需求客观、明确，且技术较复杂或者专业性较强的采购项目，如大型装备、咨询服务等，一般采用招标、谈判(磋商)方式采购，通过综合性评审选择性价比最优的产品，采用固定总价或者固定单价的定价方式。不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，如首购订购、设计服务、政府和社会资本合作等，一般采用谈判(磋商)方式采购，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法，并根据实现项目目标的要求，采取固定总价或者固定单价、成本补偿、绩效激励等单一或者组合定价方式。

关于政府采购项目的合同定价方式，《政府采购法(修订草案征求意见稿)》多次提及。其第九十四条【合同定价方式】首次明确了固定价格、成本补偿、绩效激励三种定价方式，《办法》吸纳了相关内容，同时结合采购需求特点进行选择。此外，根据《办法》，首购订购等不能完全确定客观指标，需由供应商提供设计方案、解决方案或者组织方案的采购项目，综合考虑以单方案报价、多方案报价以及性价比要求等因素选择评审方法。此处首次提及“单方案报价、多方案报价以及性价比要求”，值得关注。

《办法》将风险控制单独列为一章，明确了风险控制的主体、举措。要求采购人建立审查工作机制，即是强化风险控制的主要手段。具体为：在采购活动开始前，采购人应当针对采购需求管理中的重点风险事项，对采购需求和采购实施计划进行审查。审查分为一般性审查和重点审查。其中，一般性审查，主要针对采购需求是否符合预算、资产、财务等管理制度规定;对采购方式、评审规则、合同类型、定价方式的选择是否说明适用理由;属于按规定需要报相关监管部门批准、核准的事项，是否作出相关安排;采购实施计划是否完整。重点审查是在一般性审查的基础上，进行非歧视性审查、竞争性审查、采购政策审查、履约风险审查及其他审查。对于审查不通过的，应当修改采购需求和采购实施计划的内容并重新进行审查。多位业界人士认为，《办法》关于采购人审查工作机制的规定，补充细化了《政府采购法(修订草案征求意见稿)》第四十一条关于采购需求和采购计划审查的要求，进一步压实了采购人的主体责任，也彰显了政府采购立法逻辑的内在延续。