2021年1月26日，福建省水利厅发布《福建省水利建设项目工程总承包管理办法（试行）》（以下简称“《办法》”），用以规范福建省水利建设项目工程总承包行为，提升水利建设质量和效益，提高水利建设管理水平。《办法》充分参考了《房屋建筑和市政基础设施项目工程总承包管理办法》（建市规〔2019〕12号）（以下简称“12号文”）关于工程总承包项目发承包和项目实施等规定，并结合水利工程的特性、福建省建筑业发展特点，编制了本办法，适用于福建省行政区划范围内的水利建设工程总承包项目。本文试结合《招标投标法》《招标投标法实施条例》以及12号文等法律规范的规定，对该办法作简要评析。
一、出台背景
2010年12月31日，《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》（中发〔2011〕1号）发布，该决定强调要加快水利改革发展，创新水利工程建设管理模式。为此，福建省于2012年2月14日印发了《福建省水利建设工程总承包（试点）暂行办法》（闽水建设〔2012〕18号）（以下简称为“《暂行办法》”），开展水利建设工程总承包试点工作。
随着近年来中共中央、国务院及各部委陆续出台积极推进工程总承包的政策文件，工程总承包模式得到了大力发展。福建省也于2017年11月16日出台了《关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（闽政办〔2017〕136号），提出加快推行工程总承包，完善工程建设组织模式的要求。
而2012年《暂行办法》的部分条款已不能适应目前经济发展形势、国家现行政策、水利工程项目建管要求。为此，福建省水利厅组织编制形成了《福建省水利建设项目工程总承包管理办法（试行）》，并于2021年2月1日起实施。
二、工程总承包的发包范围
《福建水利工程总承包办法》第三条规定：本办法所称工程总承包，是指承包单位按照与建设单位签订的合同，对工程设计、采购、施工等三个阶段或者设计、施工等两个阶段实行总承包，并对工程的质量、安全、工期和造价等全面负责的工程建设组织实施方式。
第十二条规定：工程总承包项目的代建单位、项目管理单位、监理单位、造价咨询单位、招标代理单位工程不得参与该工程总承包项目的投标。
第十四条第三款规定：工程征（占）地、拆迁、移民搬迁安置、工程监理、第三方质量检测等不列入工程总承包范围。
该条规定对2012《暂行办法》进行了细化。2012年《暂行办法》第五条规定：“我省水利建设工程总承包（试点）采用设计采购施工总承包（EPC），即总承包单位负责中标工程的勘测、初步设计、施工设计、监理、施工、采购以及试运行等。”新《办法》第三条明确：水利建设项目工程总承包的发包范围可包括设计、采购、施工（EPC）或设计、施工（DB），这与12号文对房建市政工程总承包发包范围的表述基本保持一致。
关于水利项目勘察阶段是否可进行工程总承包，现阶段各地的政策考量略有不同，如四川省水利厅2020年9月29日发布的《深化水利工程建设改革 稳步推行水利建设项目工程总承包指导意见（试行）》中，将“勘察设计”作为一个整体，列在可发包范围之中；山东省水利厅2019年1月17日印发的《山东省水利工程建设项目设计施工总承包指导意见（试行）》未明确勘察阶段可作为工程总承包范围，但要求总承包单位具有勘测设计资质、勘察设计能力等。本次福建《办法》未将勘察阶段明确纳入发包范围，也未明确将勘察阶段排除在发包范围中，在具体的实践中，发包人还需注意根据当地行政主管部门的要求依法发包。
此外，《办法》与《暂行办法》规定相似，还对工程总承包的发包范围做了否定式列举，其中包括工程征（占）地、拆迁、移民搬迁安置、工程监理和第三方质量检测。这些工作均是项目法人的义务，应当由其负责实施或委托非总承包单位的第三方实施。
三、工程总承包的发包阶段
《福建水利工程总承包办法》第六条规定：采用工程总承包方式组织实施的水利建设项目，建设单位可以根据项目特点，自行决定在可行性研究报告批复后或者初步设计报告批复后，实施工程总承包发包。
2017年《福建省人民政府办公厅关于促进建筑业持续健康发展的实施意见》（闽政办〔2017〕136号）明确规定：“政府投资工程带头推行工程总承包，建设单位可以根据项目特点，自行决定在可研批复或者初步设计审批后采用工程总承包模式发包。”考虑到水利工程通常都是政府投资项目，《办法》本条规定了建设单位可以自行决定发包阶段。与此前的《暂行办法》相比，《办法》的规定有较大变化，《暂行办法》规定试点工程应当“已经获得立项批准或通过可行性研究审查批复尚未开展设计招标”。
然而，《办法》这一规定却与12号文工程总承包发包阶段的规定有些许不一致，12号文第七条规定政府投资项目原则上应当在初步设计审批完成后发包。即便考虑到12号文是针对房建市政工程的，并不适用于水利工程项目，《办法》本条规定中建设单位的“自行决定”也需受制于《政府投资条例》的规定。《政府投资条例》从政府投资项目控制投资概算角度规定了项目单位应当编制可行性研究报告、初步设计报审，并保证前期工作的深度达到规定的要求。因此，建设单位应充分考虑到水利工程的项目特性进行发包，而非一定可以在可研批复后发包。
四、工程总承包的招标和评标
《福建水利工程总承包办法》第七条规定：除某些按《工程建设项目货物招标投标办法》报有关部门批准后可以采用邀请招标的和不招标的特殊工程项目外，水利建设项目工程总承包项目，应当实行公开招标发包。
公开招标的工程总承包项目，应当通过福建省公共资源交易电子行政监督平台、福建省公共资源交易电子公共服务平台和福建省水利工程电子招标投标交易平台，以电子招投标的方式选择工程总承包单位。
第八条规定：公开招标的工程总承包项目，应当采用资格后审办法在开标后由评标委员会按照招标文件规定的标准和方法对投标人的资格进行审查。
第九条规定：公开招标的工程总承包项目，建设单位应当采取综合评估法评标，并根据工程特点和要求合理设置评分权重和评标办法。综合评估因素主要包括投标报价、建议书、实施方案、信用、业绩等。
建设单位不得以资质等级、综合资质等资质名义设置评分项。
上述规定涉及到福建省水利工程总承包项目的招标或评标，多是考虑到水利工程通常由政府投资，与公共利益密切相关的特点。有以下需要注意：
第一，水利工程总承包项目原则上应当实行公开招标发包。《工程建设项目招标范围和规模标准规定》明确将防洪、灌溉、排涝、引(供)水、滩涂治理、水土保持、水利枢纽等水利项目列为“关系社会公共利益、公众安全的基础设施项目”，符合招标投标法第三条必须招标的范围。根据《水利工程建设项目招标投标管理规定》（水利部令第14号）的规定：依法必须招标的项目中，国家重点水利项目、地方重点水利项目及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或者主导地位的项目应当公开招标。
第二，水利工程总承包项目应当采用资格后审办法对投标人进行资格审查。虽然国家层面对于水利工程并未出台过类似规定，但对同样与公共利益密切联系的公路工程有类似规定。交通运输部《公路工程建设项目招标投标管理办法》（交通运输部令2015年第24号）第十条规定：公路工程建设项目采用公开招标方式的，原则上采用资格后审办法对投标人进行资格审查。福建省交通运输厅发布《福建省公路水运建设工程围标串标问题治理工作方案》（闽交建〔2015〕122号）也曾明确公路水运工程建设项目宜采用资格后审方式。
第三，水利工程总承包项目应当采用综合评估法评标。《福建省招标投标条例》第四十三条第一款规定：工程勘察、设计、监理等服务项目，政府特许经营项目以及技术、性能有特殊要求的货物采购、工程施工项目，应当采用综合评估法评标。根据水利工程的特点及工程总承包组织实施方式的特点，应当采用综合评估法评标。
第四，水利工程总承包项目采用综合评估法评标不得将资格条件作为评审因素。2017年《政府采购货物和服务招标投标管理办法》（财政部令第87号）第五十五条明确规定：采用综合评分法的，资格条件不得作为评审因素。《办法》规定不得以资质等级、综合资质等资质名义设置评分项正是符合财政部87号令的规定。
除了以上内容外，《办法》还参考了12号文等法律法规的规定，对工程总承包单位的资质和投标限制、建设单位和总包单位之间的风险分担、项目经理的条件、工程总承包的分包、建设单位和工程总承包单位的责任等作了规定，本文不再赘述。
《福建省水利建设项目工程总承包管理办法（试行）》的出台，代表工程总承包模式在水利建设领域的发展多了一份政策引领，既吸收了房建市政领域《管理办法》的普适性规定，也体现了水利建设项目的行业特点，对在水利建设领域推行工程总承包模式有着较大的借鉴意义。
